Federal Constitutional Court: More rights for the opposition?

„Also weg damit“ – mit resoluten Worten hatte der neue Bundeslandwirtschaftsminister Alois Rainer (CSU) im Juni 2025 die ersatzlose Abschaffung einer Verordnung zum Umgang mit Nährstoffen in der Landwirtschaft verkündet. Bauern mussten zuvor Bilanzen über Futter, Saatgut oder Dünger führen, da durch diese Nährstoffe in die Umwelt gelangen können – jetzt nicht mehr. Die Grünen im Bundestag waren empört: Die Streichung sei ein Akt „trumpesker Anmaßung“ politischer Macht – „ohne Rücksicht auf demokratische Institutionen und den Grundsatz der Gewaltenteilung“. Der Grund für die heftigen Vorwürfe war: Für die Bundesregierung bestand eine gesetzliche Pflicht, Details zum Umgang mit Nährstoffen in einer Verordnung zu regeln. Auch hatte sich der Bundestag hier gewisse Mitwirkungsrechte vorbehalten. Als Minister Rainer die Verordnung abschaffte, wurde der Bundestag jedoch nicht beteiligt.

Fast genau ein Jahr später verhandelte das Bundesverfassungsgericht am Dienstag über eine Klage der Grünen-Bundestagsfraktion gegen den Agrarminister (2 BvE 15/25). Ein zentraler Streitpunkt ist, ob die Organklage überhaupt zulässig ist. Das Verfahren werfe „grundlegende Fragen zur Rechtsetzung und speziell zum Erlass von Rechtsverordnungen auf“, sagte die Vorsitzende des Zweiten Senats und Vizepräsidentin des Bundesverfassungsgerichts, Ann-Katrin Kaufhold. Werde Recht durch Rechtsverordnungen geschaffen, dann sei das ein gemeinsamer Prozess von Gesetzgebung und Bundesregierung. Zu klären sei, welche Rechte und Pflichten damit verbunden seien. Die Frage ist von erheblicher praktischer Bedeutung. Denn auf Bundesebene gibt es in Deutschland heutzutage deutlich mehr Rechtsverordnungen als formelle Parlamentsgesetze.

Verfassungsrechtliches Neuland für das Gericht

Das Bundesverfassungsgericht selbst betritt teilweise Neuland in dem Verfahren, wie Kaufhold erläuterte. So hat das Karlsruher Gericht bislang nicht entschieden: Schützt der Grundgesetzartikel, welcher Ermächtigungen der Exekutive zum Erlass von Rechtsverordnungen per Gesetz ermöglicht, Rechte des Bundestages, sich gegen Übergriffe der Bundesregierung beim Erlass oder der Aufhebung solcher Verordnungen zu wehren? Dazu muss man wissen: Die von den Grünen erhobene Organklage ermöglicht keine allgemeine Aufsicht darüber, dass Verfassungsrecht eingehalten wird. Dafür wäre die sogenannte Normenkontrolle der richtige Weg. Ein Normenkontrollantrag müsste jedoch von mindestens einem Viertel der Mitglieder des Bundestages gestellt werden. Dieses Quorum hätten die Grünen aber nur mit Unterstützung der AfD erreichen können, was für die Fraktion nicht infrage kam.

Anlass für die Organklage der Grünen war die Abschaffung der sogenannten Stoffstrombilanzverordnung. „Damit befreien wir unsere Höfe von jährlich 18 Millionen Euro Bürokratieballast“, hatte Landwirtschaftsminister Rainer vergangenes Jahr kurz vor dem Deutschen Bauerntag mitgeteilt. Die Verordnung konkretisierte Pflichten von Landwirten zur Bilanzierung von Nährstoffen, vor allem Stickstoff und Phosphat. Die Bilanzierungspflichten waren Teil des „Düngepaktes“ von 2017, um das Grundwasser besser vor überhöhten Nitrateinträgen aus der Landwirtschaft zu schützen.

Grüne werden Rainer „autoritären Modus“ vor

Den Grünen geht es jedoch um weit mehr als um den Schutz des Grundwassers. Auf dem Spiel stehe die Resilienz der parlamentarischen Demokratie. Das Parlament dürfe sich nach dem Willen des Verfassungsgesetzgebers nicht selbst entmachten, hob der Bevollmächtigte der Grünen-Fraktion, Rechtsprofessor Christian Walter (Universität München) hervor. Erst recht müsse eine Fraktion befugt sein, gegen die Exekutive zu klagen, wenn ein Minister sein gesetzliches Mandat für den Erlass von Rechtsverordnungen überschreite.

Charakteristisch für autoritäre Staatsführer wie den amerikanischen Präsidenten Donald Trump sei es, dass sie Rechte des Parlaments missachteten, trug der Vertreter der Grünen-Bundestagsfraktion, Till Steffen, vor. In diesem „autoritären Modus“ habe Agrarminister Rainer gehandelt, als er die Verordnung zum Düngerecht ersatzlos abgeschafft habe, behauptete der Grünenpolitiker. Teile des Gesetzes seien damit nicht mehr vollziehbar. Man möge sich vorstellen, welche Folgen es habe, wenn die jeweiligen Minister auf die Idee kämen, die Straßenverkehrsordnung oder die Bundeswahlordnung abzuschaffen.

Der Bevollmächtigte von Minister Rainer, Rechtsprofessor Heiko Sauer (Universität Bonn), gab hingegen zu bedenken, ein noch so dringendes rechtspolitisches Bedürfnis rechtfertige es nicht, dass die Rechtsprechung Kontrollrechte erweitere, die der Gesetzgeber festgelegt habe. Wäre die Organklage der Grünen zulässig, könnte jede Fraktion im Bundestag dem Bundesverfassungsgericht jede Rechtsverordnung unterbreiten. Der Zugang zum Bundesverfassungsgericht würde sich damit deutlich erweitern. Es geht in dem Verfahren also auch um die Wächterrolle des Bundesverfassungsgerichts.